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I LAVORI SOCIALMENTE UTILI SONO UNO STRUMENTO PREVIDENZIALE-ASSISTENZIALE PER FRONTEGGIARE LA DISOCCUPAZIONE - Essi non danno luogo alla costituzione di rapporti di lavoro subordinato (Cassazione Sezioni Unite Civili n. 3508 del 22 febbraio 2005, Pres. Carbone, Rel. Vidiri).

Pasquale M., dopo essere stato collocato in cassa integrazione straordinaria, è stato impiegato, nel biennio 1996-1997, in lavori socialmente utili in base a un progetto predisposto dalla Regione Molise. Il progetto prevedeva un rapporto lavorativo a tempo pieno e la corresponsione di una retribuzione pari alla differenza fra il trattamento lordo di cigs e il trattamento retributivo lordo erogato ai dipendenti regionali appartenenti alla medesima qualifica funzionale. Il lavoratore si è rivolto al Tribunale di Campobasso sostenendo che la Regione aveva erroneamente calcolato le sue spettanze per tredicesima mensilità e chiedendo il riconoscimento del suo diritto a percepire le relative differenze. Sia il Tribunale che la Corte d'Appello di Campobasso hanno ritenuto la domanda priva di fondamento. Il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione censurando la sentenza della Corte d'Appello per violazione di legge. La Sezione Lavoro della Suprema Corte ha rimesso la causa alle Sezioni Unite, essendosi posta la questione della giurisdizione; trattandosi di domanda relativa al periodo antecedente al giugno 1998, andava infatti stabilito se l'impiego per lavori socialmente utili avesse dato luogo alla costituzione di un rapporto di pubblico impiego, con conseguente giurisdizione, sulle domande ad esso relative, del Tribunale Amministrativo Regionale. Le Sezioni Unite Civili con sentenza n. 3508 del 22 febbraio 2005 (Pres. Carbone, Rel. Vidiri) hanno escluso che l'adibizione ai lavori socialmente utili da luogo a un rapporto di impiego, in quanto si tratta di uno strumento previdenziale-assistenziale destinato a fronteggiare la disoccupazione, ed hanno pertanto affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Le Sezioni Unite hanno esaminato, nei suoi vari aspetti, l'istituto dei lavori socialmente utili, con ampia motivazione che riportiamo di seguito:

"Ai fini di un ordinato iter argomentativo risulta opportuno delimitare, seppure a grandi linee, il quadro di riferimento dell'assegnazione a lavori socialmente utili (l.s.u.). Per la dottrina detto istituto, che presenta peculiarità ben distinte dai tradizionali modelli di tutela sociale, previdenziali ed assistenziali, della disoccupazione, va equiparato ad un modello di matrice nordamericana definito di workfare, basato sull'idea che la tutela sociale al disoccupato costituisce uno diritto condizionato ad una prestazione di lavoro "fuori mercato" in attività socialmente utili, oltre che ad un dovere di attivarsi personalmente per uscire dall'assistenza. Per la giurisprudenza, inoltre, lo stesso istituto si colloca a valle dei c.d. ammortizzatori sociali (messa in mobilità dei lavoratori in esubero, collocamento in cassa integrazione, trattamento di disoccupazione) e rappresenta uno strumento innovativo per fronteggiare la disoccupazione soprattutto (ma non esclusivamente) giovanile, sì da nascere con una connotazione marcatamente previdenziale - assistenziale, tendenzialmente volta però verso forme di tirocinio giovanile e di praticantato, collocate a ridosso dell'apprendistato e del contratto di formazione e lavoro, che si collocano a loro volta a pieno titolo nell'ambito del rapporto di lavoro (cfr. al riguardo: Cass. 7 luglio 2003 n. 10651). E una tale complessa ed articolata finalità caratterizzante le attività socialmente utili è attestata sotto altro versante dal trattamento economico, riconosciuto ai lavoratori, cui viene corrisposto un emolumento, prima denominato sussidio (che evoca la matrice assistenziale dell'istituto) e di poi "assegno" (che mostra invece l'evoluzione verso una forma di tirocinio/praticantato). Nell'ambito della ricca normazione sui lavori socialmente utili, ed in un'ottica volta ad esaminare solo le disposizioni funzionali alla presente decisione, va ricordato come una prima tipologia di lavori socialmente utili viene regolata dall'art. 1 bis del d.l. 28 maggio 1981 n. 244 (convertito con modificazione della legge 390/1981) che prevede l'impiego temporaneo in attività di pubblica utilità di lavoratori titolari di un trattamento di integrazione salariale, stabilendo anche che ai lavoratori "è dovuta a carico delle Amministrazioni pubbliche interessate una somma pari alla differenza tra somma corrisposta dall'INPS a titolo di integrazione salariale e il salario o stipendio che sarebbe stato percepito in costanza del rapporto di lavoro e, comunque, non superiore a quello dei lavoratori che nell'amministrazione pubblica interessata svolgono pari mansioni". Successivamente con l'art. 14 d.l. 16 maggio 1994 n. 299, convertito in L. 19 luglio 1994 n. 451, si tracciano poi in maniera più compiuta i connotati essenziali dell'istituto, che trovano infine un definitivo assestamento con il d.lgs. 28 febbraio 2000 n. 81, che integra, appunto, la disciplina previgente, mirando soprattutto ad incentivare l'avvio dei soggetti "utilizzati" verso forme di impiego stabile - anche attraverso una restrizione del campo di applicazione dell'istituto ai soli soggetti già impegnati in progetti di l.s.u. (con abrogazione dell'art. 4 del precedente decreto n. 468/1997) - definendo gli enti utilizzatori dei lavoratori con espresso rinvio ai soggetti promotori dei progetti di l.s.u. individuati dall'art. 3, 1° comma, d.lgs. n. 468/1997. Tra tali soggetti sono inclusi (oltre gli enti pubblici economici, le società a totale o prevalente partecipazione pubblica, le cooperative sociali e loro consorzi, le aziende speciali e i consorzi forestali) le amministrazioni pubbliche e tutti gli enti pubblici non economici (nazionali, regionali e locali), tra i quali deve annoverarsi, per le finalità perseguite, anche l'ERSAM, quale ente di sviluppo agricolo già ente di riforma fondiaria (cfr. per la natura di ente pubblico degli enti di sviluppo agricolo: Cass. Sez. Un. 17 novembre 1999 n. 788; Cass. Sez. Un. 4 agosto 1998 n. 7642; Cass. Sez. Un. 2 dicembre 1996 n. 10730; Cass. Sez. Un.  2 novembre 1979 n. 5690).

Orbene, la declaratoria della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non può - alla stregua di quanto sinora detto - essere riconosciuta sul presupposto che l'ERSAM in quanto ente di riforma fondiaria abbia natura pubblica e debba considerarsi "datore di lavoro" perché "beneficiario" delle prestazioni di Pasquale M.; né a conforto di tale soluzione può addursi che la materia dei lavori socialmente utili assuma rilevanza pubblicistica perché la relativa disciplina tutela non solo gli interessi particolari dei lavoratori direttamente impegnati, ma anche e soprattutto gli interessi della collettività per rappresentare un'offerta di opportunità d'inserimento professionale per fasce deboli di lavoratori.

Ed invero, sulla base della normativa dettata dal d.lgs. n. 468/1997 - poi modificata come detto dal d.lgs. n. 81/2000 - le attività socialmente utili possono essere svolte per l'esecuzione di progetti attuati da enti pubblici (oltre che da soggetti privati e società miste); progetti affidabili per la loro realizzazione ad altri enti attraverso il coinvolgimento di soggetti inoccupati e disoccupati, cui vengono riconosciuti alcuni emolumenti (condizionati alla prestazione di attività lavorative), espressamente regolati dalla legge , non in quanto oggetto di un contratto di lavoro subordinato ma come obblighi dell'ente pubblico scaturenti da un rapporto giuridico di carattere previdenziale che, come è stato evidenziato, trova fondamento nell'art. 38 Cost. perché diretto alla soddisfazione di un interesse sociale, quale quello della tutela contro la disoccupazione.

E che non possa nella fattispecie in esame configurarsi l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato si evince con certezza dal complesso della legislazione in materia. Ed invero l'utilizzazione dei lavoratori socialmente utili non comporta la sospensione o la cancellazione dalle liste di collocamento o di mobilità (art. 8 del d.lgs. n. 469/1997); il trattamento economico consiste in  un emolumento che, non commisurato ex art. 36 Cost. alla quantità e qualità del lavoro svolto, è stato predeterminato in maniera fissa, dapprima, in una indennità oraria (qualificata sussidio ex art. 1, comma 3 d.l. 14 giugno 1995 n. 232, pari a lire 7.500, con un massimale di ottanta ore mensili per non più di dodici mesi; poi elevate a lire 8.000 orarie per un massimo di cento ore mensili) e di poi in una prestazione mensile (non superiore a lire 800.000 con la possibilità di un importo integrativo di questo trattamento "per le giornate di effettiva esecuzione della prestazione"), il finanziamento dei lavori socialmente utili è stato posto sin dall'inizio a carico del Fondo per l'occupazione (art. 14 d.l.  299/1994; art. 11 d.lgs. n. 469/1997; art. 8 d.lgs. n. 81/2000), la cui quota viene ripartita tra le Regioni (secondo criteri variati nel tempo) e che in caso di rinnovo di un rapporto, che è termine (art. 14 d.l. n. 299/1994; art. 4 d.lgs. n. 81/2000) fa carico sullo stesso Fondo nella misura del 50%, restando l'altra metà a carico dei soggetti utilizzatori (art. 4 d.lgs. n. 81/2000).

Correttamente, quindi, la dottrina giuslavoristica ha parlato nel caso in esame di rapporto giuridico previdenziale, che viene disciplinato da una legislazione volta a garantire al lavoratore diritti, che trovano il loro fondamento nel disposto dell'art. 38 Cost.; il che impedisce al suddetto lavoratore, impegnato in attività presso le amministrazioni pubbliche, la rivendicazione nei confronti di dette amministrazioni di un rapporto di lavoro subordinato, e dei suoi consequenziali diritti. In altri termini il lavoratore socialmente utile, svolgendo la sua attività per la realizzazione di un interesse di carattere generale, ha diritto ad emolumenti, cui non può riconoscersi natura retributiva, ma come si è già detto natura previdenziale.

Consegue da quanto sinora detto che la giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo deve essere in concreto identificata non già in base al criterio della soggettiva prospettazione della domanda (ossia in base alla qualificazione compiutane  dall'interessato) ma alla stregua del "petitum sostanziale" individuato dagli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto posto a fondamento delle pretese.

Pertanto va, nel caso di specie, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda con la quale il lavoratore socialmente utile rivendica il trattamento economico, riconosciutogli dall'art. 14 del d.l. 16 maggio 1994 n. 299, convertito nella legge 451 del 1994 e  più specificamente la sua quantificazione al lordo e non al netto delle ritenute previdenziali (con interessi e rivalutazione monetaria), considerato che detta pretesa si configura come un diritto soggettivo, per la mancanza nell'ente pubblico di qualsiasi discrezionalità sull'an e sul quantum dell'ammontare di detto trattamento (cfr. per il criterio del petitum sostanziale ex plurimis: Cass. Sez. Un. 26 maggio 2004 n. 10180; Cass. Sez. Un. 27 giugno 2003 n. 10243).

E' stato al riguardo puntualmente osservato come nella materia previdenziale - ma anche in alcuni rapporti aventi ad oggetto prestazioni di natura assistenziale (cfr. Corte Cost. 31 maggio 1995 n. 209) - l'atto di riconoscimento della prestazione non ha carattere autoritativo, non costituisce cioè un provvedimento amministrativo in senso tecnico, perché non implica alcuna disponibilità del bene della vita che forma oggetto della situazione giuridica soggettiva del privato e non può essere definito, pertanto, che mero "atto amministrativo" dichiarativo della situazione giuridica vantata dall'interessato perché è diretto ad enunciare la sussistenza di un diritto, la cui nascita è preesistente alla sua dichiarazione. Consegue da quanto sinora detto che va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Ai sensi dell'art. 142 disp. att. cod. proc. civ. gli atti vanno rimessi alla Sezione lavoro di questa Corte di Cassazione per l'ulteriore corso del giudizio."


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