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LA LETTERA DI NAPOLITANO AL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA SUL PROVVEDIMENTO DI SOSPENSIONE DEI PROCESSI PENALI E IL PARERE ESPRESSO DAL CSM - Testi integrali.

Pubblichiamo i testi integrali:

  • - della lettera indirizzata dal Presidente della Repubblica al Consiglio Superiore della Magistratura il 1 luglio 2008, poche ore prima che il CSM emettesse il suo parere sul decreto legge n. 92 del 23 maggio 2008 concernente tra l'altro la sospensione di una certa categoria di processi penali;
  • - dei paragrafi 6 e 7 del parere approvato dal CSM il 1 luglio 2008.

La lettera di Napolitano

"Nel momento in cui giunge all'esame conclusivo in seduta plenaria il parere sul decreto-legge n. 92 del 23 maggio 2008, desidero innanzitutto esprimerle la mia piena comprensione per il disagio da lei manifestato dinanzi alla violazione, in fase istruttoria, di quella regola di riservatezza che andrebbe rigorosamente osservata da parte di tutti i componenti del CSM e delle sue Commissioni nel corso della preparazione e discussione di atti impegnativi e di particolare delicatezza. Il suo severo richiamo al rispetto di tale regola è da me fortemente condiviso.

Non può invece suscitare sorpresa o scandalo il fatto che il CSM formuli un parere - diretto al Ministro della Giustizia - su un progetto di legge di assai notevole incidenza su materie di diretto interesse del CSM stesso. Si tratta infatti di una facoltà attribuitagli espressamente dalla legge n. 194 del 1958, il cui esercizio si è consolidato in una costante prassi istituzionale.

I disegni di legge su cui il CSM è chiamato a dare pareri sono quelli "concernenti l'ordinamento giudiziario, l'amministrazione della giustizia e ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie". I pareri sono dunque destinati a rilevare e segnalare le ricadute che le normative proposte all'esame del Parlamento si presume possano concretamente avere sullo svolgimento della funzione giurisdizionale. Così correttamente intesa, l'espressione di un parere del CSM non interferisce - altra mia preoccupazione già espressa nel passato - con le funzioni proprie ed esclusive del Parlamento : anche quando, come nel caso dei decreti-legge, per evidenti vincoli temporali, tale parere non abbia modo di esprimersi prima che il Parlamento abbia iniziato a discutere e deliberare.

In questo quadro, non può esservi dubbio od equivoco sul fatto che al CSM non spetti in alcun modo quel vaglio di costituzionalità cui, com'è noto, nel nostro ordinamento sono legittimate altre istituzioni.

Confido che nell'odierno dibattito e nelle deliberazioni che lo concluderanno, non si dia adito a confusioni e quindi a facili polemiche in proposito.

La distinzione dei ruoli e il rispetto reciproco, il senso del limite e un costante sforzo di leale cooperazione, sono condizioni essenziali ai fini della tutela e della valorizzazione di ciascuna istituzione, delle sue prerogative e facoltà."

Il parere del CSM

6. L'art. 2 bis del decreto legge n. 92 del 23 maggio 2008, introdotto con specifico emendamento in sede di conversione, sostituisce l'art. 132 bis del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 in tema di formazione dei ruoli di udienza disponendo che «nella formazione dei ruoli d'udienza e nella trattazione dei processi il giudice assegna precedenza assoluta ai procedimenti relativi ai delitti puniti con la pena dell'ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a dieci anni, ai delitti di cui agli articoli 51, commi 3 bis e 3 quater, e 407, comma 2, lettera a, del codice di procedura penale, ai delitti di criminalità organizzata, ai procedimenti con imputati detenuti, anche per reato diverso da quello per cui si procede, e ai procedimenti da celebrarsi con giudizio direttissimo e con giudizio immediato». Il nuovo secondo comma dell'art. 132 bis prevede, poi, che «nella formazione dei ruoli di udienza il giudice assicura priorità assoluta alla trattazione dei procedimenti relativi a reati commessi in violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro».

La norma, dato il suo tenore letterale («il giudice assegna precedenza assoluta»), non si limita a fissare «criteri di priorità», che - come costantemente ritenuto dal Consiglio superiore anche in occasione della approvazione dei progetti organizzativi di alcuni uffici di Procura tra cui quello di Torino - «si collocano sul piano dell'organizzazione dell'attività giudiziaria e, in quanto tali, si distinguono da quella che è stata definita la "selezione finalistica" delle notitiae criminis o dei procedimenti» e vanno tenuti distinti da «iniziative tese ad autorizzare - di diritto o di fatto - la mancata trattazione di alcuni procedimenti». Con essa, infatti, vengono introdotte nel sistema rigidità tali da determinare, in concreto, una esclusione della azione penale per intere categorie di fatti, che pure la legge prevede come reati. Si aggiunga che la previsione astratta e vincolante per legge dell'ordine di trattazione degli affari è, di per sé, incongrua essendo laborioso e difficilmente praticabile un intervento legislativo ogni volta in cui tale ordine debba essere modificato, anche per ragioni contingenti. La soluzione adottata pone, dunque, delicati problemi di compatibilità con il principio di obbligatorietà dell'azione penale, previsto dall'art. 112 Costituzione, che opera, secondo l'orientamento del giudice delle leggi, con riferimento non soltanto all'inizio dei procedimenti ma anche alla loro regolare prosecuzione. Né appare pertinente il richiamo, pur da taluno effettuato, all'unico intervento normativo - l'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998, emanato in occasione della istituzione del giudice unico di primo grado - con cui, in passato, è stata disposta una differenziazione dei tempi di trattazione dei procedimenti, ché, come osservato dal Consiglio superiore nella risoluzione 9 novembre 2006, si trattava in allora «di prevedere misure organizzative idonee "ad assicurare, come recita la norma in questione, la rapida definizione dei procedimenti pendenti", mentre ora l'esigenza è quella - opposta e già sottolineata - di accantonare una mole consistente di affari, consegnando i relativi reati alla prescrizione».

Nello specifico, poi, la disciplina di cui al novellato art. 132 bis del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 si presta a ulteriori rilievi. In particolare:

e1) sotto il profilo metodologico, la definizione di una questione complessa e dibattuta come quella delle regole che presiedono alla scansione temporale dei processi penali (materia tipica, da un lato, della disciplina processuale e ordinamentale e, dall'altro, della discrezionalità giudiziaria) mediante un emendamento a un decreto legge avente un diverso oggetto e senza un adeguato confronto con gli operatori e con la cultura giuridica è destinata a produrre, nella fase applicativa, incertezze e polemiche tali da rendere ancor più tormentata la delicata fase della gestione dei procedimenti;

e2) nel merito, poi, va osservato che se al legislatore compete definire in via generale e astratta istituti idonei a incidere sui tempi processuali (basti pensare alla differenza dei riti, ai termini per le indagini o per la custodia cautelare, etc.), ragioni di giustizia e di rispetto dell'autonomia della magistratura e dei diritti delle parti impongono che sia lasciata alla giurisdizione, anche tenuto conto della concreta dialettica tra le parti, la definizione della tempistica dei singoli procedimenti (legata a situazioni non suscettibili di regolamentazione astratta, come l'esistenza o meno di parti offese, le richieste degli imputati, le esigenze di accertamenti da commisurare con i tempi necessari, etc.).

 

7. L'art. 2 ter infine, anch'esso introdotto con apposito emendamento in sede di conversione, prevede - come recita la rubrica - la «sospensione dei processi penali relativi a fatti commessi fino al 30 giugno 2002». In realtà, in forza di tale norma, e limitandosi a segnalare i profili di maggiore rilevanza: f1) i processi penali relativi a fatti commessi fino al 30 giugno 2002 (con riferimento alla data dell'ultimo reato contestato) che si trovino in uno stato compreso tra la fissazione dell'udienza preliminare e la chiusura del dibattimento di primo grado (eccettuati quelli «relativi ai delitti di cui agli articoli 51, commi 3 bis e 3 quater, e 407, comma 2, lettera a del codice di procedura penale, ai delitti di criminalità organizzata, ai delitti puniti con la pena dell'ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a dieci anni determinata a norma dell'articolo 4 del codice di procedura penale, ai reati commessi in violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro e, in ogni caso, ai procedimenti con imputati detenuti, anche per reato diverso da quello per cui si procede»), sono immediatamente sospesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto per la durata di un anno. In caso di pluralità di reati contestati, si ha riguardo alla data dell'ultimo reato»; f2) della sospensione è data comunicazione (con l'eventuale indicazione della nuova data d'udienza) ai difensori delle parti e al pubblico ministero e «durante la sospensione rimane sospeso anche il termine della prescrizione», che «riprende il suo corso dal giorno in cui è cessata la sospensione»; f3) il presidente del tribunale può, inoltre, «sospendere i processi quando i reati in essi contestati sono prossimi alla prescrizione e la pena eventualmente da infliggere non sarebbe eseguibile ai sensi della legge 31 luglio 2006, n. 241»; f4) l'imputato può chiedere al presidente del tribunale di non sospendere il processo ma la sua richiesta non determina automaticamente tale esito dovendo il presidente valutare a tali fine «le ragioni della richiesta, le esigenze dell'ufficio e lo stato del processo»; f5) l'imputato e il pubblico ministero possono formulare la richiesta di cui all'articolo 444 del codice di procedura penale entro tre giorni dalla notifica del provvedimento di sospensione o nella prima udienza utile successiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, anche nei processi nei quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, risulti decorso il termine previsto dall'articolo 446 comma 1 del codice di procedura penale e sino alla dichiarazione di chiusura del dibattimento ed altresì quando la richiesta sia stata già presentata nel corso del procedimento, ma vi sia stato il dissenso da parte del pubblico ministero ovvero sia stata rigettata dal giudice, e sempre che la nuova richiesta non costituisca mera riproposizione della precedente.

La nuova disposizione, così come ricostruita, si presta a non pochi rilievi critici.

7.1. Con riferimento alla sospensione obbligatoria dei processi prevista dal comma 1 dell'art. 2 ter è, infatti, agevole osservare che:

g1) la disciplina per essa prevista presenta profili di grave irragionevolezza (che possono costituire uno dei parametri di valutazione della legittimità della norma). In particolare: α) lo spartiacque temporale tra processi che devono essere sospesi e processi che devono proseguire, coincidente con la commissione del reato entro il 30 giugno 2002, è svincolato da ogni parametro di riferimento rinvenibile nel sistema normativo ed è, conseguentemente, casuale e arbitrario; β) la scelta dei reati per i quali va disposta la sospensione dei processi - effettuata in base al titolo, alla pena prevista e alla fase in cui i processi di trovano nel giorno della entrata in vigore della legge di conversione - appare ugualmente non ragionevole, essendo tra tali reati compresi numerosi delitti che, secondo altre previsioni dello stesso decreto, determinano particolare allarme sociale; γ) non è dato vedere quale razionalità presieda alla attribuzione dello stesso trattamento (la sospensione) a processi il cui corso è del tutto diverso (in taluni casi ancora da iniziare, in altri prossimo a definizione magari dopo un iter di anni);

g2) la sospensione è all'evidenza incongrua rispetto al fine dichiarato di «assicurare la priorità assoluta alla trattazione dei procedimenti di cui all'articolo 132 bis del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, nonché dei procedimenti da celebrarsi con giudizio direttissimo e con giudizio immediato». Essa, infatti, riguarderà comunque un numero ingente di dibattimenti (secondo alcune stime più della metà di quelli in corso) e provocherà - nel medio, ma anche nel breve, termine - l'effetto opposto di una ulteriore dilatazione dei tempi della giustizia complessivamente intesa. Dal mancato rispetto del principio della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.), poi, discenderanno prevedibilmente crescenti richieste risarcitorie ai sensi della cd legge Pinto. Ciò per una pluralità di ragioni e, in particolare perché: α) la sospensione è istituto che non elimina i processi ma semplicemente ne differisce la trattazione allontanandola ancora di più dalla data di commissione dei fatti, con evidente nocumento per le possibilità di accertamento e per gli interessi delle parti offese, già gravemente danneggiati dalla mancata tempestiva definizione del procedimento; β) nell'immediato, gli adempimenti richiesti dalla sospensione (comunicazioni alle parti e fissazione delle nuove udienze) determineranno un significativo lavoro delle cancellerie tale da escludere una automatica conversione del tempo risparmiato con la mancata celebrazione dei dibattimenti sospesi in tempo dedicato alla definizione degli altri procedimenti; γ) decorso l'anno di sospensione, i dibattimenti sospesi dovranno riprendere, in ogni caso, con il deficit di conoscenza (e la necessità di nuovo studio degli atti) conseguente al tempo trascorso dal compimento degli ultimi anni e, in caso di intervenuto mutamento della persona fisica del giudice monocratico o anche di un solo componente del collegio giudicante (ipotesi niente affatto remota dati il numero significativo di trasferimenti e pensionamenti che interessa ogni anno i magistrati e i limiti di permanenza massima nelle diverse posizioni professionali previsti dal nuovo ordinamento giudiziario), con la necessità di ricominciare da capo il dibattimento (magari dopo una attività istruttoria di anni); δ) la sospensione durerà, per molti dei procedimenti interessati, ben più di un anno essendo evidente l'impossibilità che tutti i dibattimenti sospesi riprendano immediatamente allo scadere della sospensione;

g3) la sospensione obbligatoria, oltre a ledere talora in modo assai grave gli interessi e le aspettative delle parti offese, può violare anche diritti dell'imputato, non essendo allo stesso accordata - almeno a quanto sembra emergere dalla lettera della norma e a differenza di quanto accade per la sospensione facoltativa di cui al successivo comma 7 - la possibilità di chiedere e ottenere che il procedimento non venga sospeso;

g4) la disciplina della sospensione della prescrizione nel tempo in cui il processo è sospeso è lacunosa e imprecisa, non essendo chiarito se la ripresa del corso della prescrizione si verifichi alla scadenza dell'anno di sospensione ovvero al momento in cui riprende il dibattimento.

7.2. Quanto, poi, alla sospensione facoltativa prevista dal comma 7 dell'art. 2 ter, richiamato quanto detto in generale per la sospensione obbligatoria, va ulteriormente segnalato che:

h1) detta sospensione, a differenza di quella obbligatoria, è ancorata a parametri normativi comprensibili (prossimità della prescrizione o non eseguibilità della pena eventualmente irrogata per essere la stessa coperta da indulto) ma la sua struttura la fa apparire una sorta di amnistia occulta applicata al di fuori della procedura prevista dall'art. 79 della Carta costituzionale. Per essa infatti - anche a prescindere dall'incertezza circa l'operatività una tantum ovvero il carattere di istituto permanente del sistema - sembra non operare la sospensione della prescrizione, limitata dal comma 2 dell'articolo in esame alla ipotesi di sospensione obbligatoria di cui al comma 1, ed è evidente che la sospensione dei procedimenti per reati prossimi alla prescrizione determina inevitabilmente il maturare della stessa per legge mentre quella dei procedimenti per reati coperti da indulto ne avvicina, in ogni caso, la maturazione;

h2) l'attribuzione al presidente del tribunale - e non al giudice naturale che procede - del potere discrezionale di sospendere i processi, svincolato per di più da parametri prestabiliti, è del tutto anomalo nel sistema ordinamentale e processuale: ciò non solo nel caso in cui il riferimento sia al presidente del tribunale tout court, ma anche nella ipotesi in cui il riferimento sia al presidente del collegio giudicante (a cui il sistema attribuisce poteri organizzativi o di disciplina dell'udienza e solo in casi eccezionali competenze lato sensu giurisdizionali);

h3) la possibilità di procedere al dibattimento nei confronti di uno o più imputati, su richiesta degli stessi, comporta - nel caso di dibattimenti cumulativi - stralci antieconomici e forieri di moltiplicazione delle incompatibilità (insostenibili negli uffici di piccole dimensioni) e di esiti processuali potenzialmente diversi e contraddittori con gravi, e non inevitabili, inconvenienti sulla credibilità del sistema.».


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