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L'ABUSO DEL PROCESSO CIVILE NELLA RELAZIONE DEL PRIMO PRESIDENTE DELLA SUPREMA CORTE ALL'INAUGURAZIONE DELL'ANNO GIUDIZIARIO - Gli effetti della domanda anomala di giustizia e del contenzioso che interessa i grandi utenti.

La relazione sullo stato della giustizia italiana nel 2010 presentata dal Primo Presidente della Suprema Corte in occasione della inaugurazione dell'anno giudiziario, si sofferma, tra l'altro, in materia di giustizia civile, sulla sempre più diffusa situazione di abuso del processo e sugli effetti della conflittualità che interessa i grandi utenti della giustizia.

Ivi tra l'altro leggesi:

"I dati statistici riferiti pongono in evidenza, malgrado la contenuta regressione del fenomeno, un elevato numero di nuove iscrizioni, che denota, da un lato un eccessivo tasso di litigiosità e, sotto altro profilo, un insufficiente funzionamento di strumenti deflattivi rispetto a una smisurata domanda di giustizia.

Si rileva, quindi, un eccesso di istanze di giustizia rispetto alle reali capacità di risposta, dovuto in parte a nuove dinamiche sociali (in materie quali l'antitrust, la tutela della privacy, nuove figure di rapporti di lavoro, operazioni finanziarie e assicurative), in parte a sempre più diffuse situazioni di abuso del processo per il raggiungimento di scopi diversi dalla soluzione della lite, in particolare con finalità di dila-zione dei tempi nell'adempimento di obbligazioni.

Gravi distorsioni determina anche la gestione frammentata dei procedimenti, situazione che si verifica nei casi in cui la stessa questione viene riproposta più volte, così da favorire eventuali differenti decisioni, che diventano a loro volta fonte di ulteriori controversie.

Si assiste, con sempre più allarmante frequenza, al fenomeno della cosiddetta domanda "anomala" di giustizia, ossia di un'abnorme reiterazione di iniziative giudiziarie per questioni di carattere seriale e di modesto valore economico, che intasano gli uffici giudiziari di primo grado, impegnando, in modo sproporzionato all'interesse tutelato, le energie di giudici e di personale amministrativo e contribuen-do in modo determinante alla dilatazione dei tempi medi di durata dei processi. E' evidente che l'illusione di un accesso del tutto indiscriminato al servizio reso dall'Amministrazione della giustizia si traduce in una restrizione del servizio stesso per chi ne ha effettivamente bisogno e comunque nel distorto utilizzo della funzione giurisdizionale rispetto alle sue effettive finalità.

Si pensi all'uso distorto della questione di giurisdizione che si verifica quando essa è sollevata dall'attore che non sia appagato dalla decisione di merito pronunziata dal giudice che egli stesso ha scelto, con spostamento della causa ad un altro giudice dopo l'esaurimento di un doppio grado di merito davanti al giudice adito. Per evitare tale uso "scandaloso" della giustizia dovrebbe essere resa uniforme la disciplina della rilevazione della questione di giurisdizione davanti ai diversi giudici in modo che la funzione di riparto possa essere esercitata dalle Sezioni unite alle stesse condizioni: si potrebbero adottare schemi analoghi a quelli esistenti per la questione di competenza davanti al giudice ordinario, sancendo che, delle parti, solo il convenuto possa sollevarla con il limite della prima difesa, mentre il giudice potrebbe rilevare il proprio difetto di giurisdizione solo in primo grado e sino a quando non abbia pronunziato una sentenza di merito. Alle Sezioni unite si potrebbe accedere solo con regolamento di competenza, prima di una tale sentenza ovvero ad impugnazione della stessa. Si realizzerebbe, così, una più rapida definizione della questione di giurisdizione con il mezzo di regolamento, al quale ora le Sezioni unite sono in grado di rispondere rapidamente.

Nello stesso tempo si riscontra una sostanziale inadeguatezza dei filtri di natura stragiudiziale, idonei a incidere sul numero e sulla rilevanza delle controversie che possono essere portate davanti al giudice, in tal modo determinandosi un carico eccessivo sulla giurisdizione statale. Si pensi in particolare, oltre alle già ricordate controversie previdenziali, ad alcuni comparti, quali il contenzioso lavoristico, quello della responsabilità civile e quello dei procedimenti di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del processo.

In relazione a quest'ultimo tipo di procedimenti è urgente la riforma della c.d. Legge Pinto. Si può pensare all'introduzione di una condizione di procedibilità, quale potrebbe essere una previa richiesta di liquidazione dell'indennizzo ad una pubblica amministrazione statale articolata sul territorio, assistita da un parere dell'avvocatura dello Stato; in via alternativa si potrebbe prevedere la possibilità di proporre la domanda d'indennizzo con ricorso per decreto ingiuntivo: l'emersione nella giurisprudenza della Cassazione di stabilizzati criteri di liquidazione dell'indennizzo, che essa applica pronunziando anche nel merito, consentirebbe analoga applicazione in sede di procedimento di ingiunzione.

Una parte rilevante dell'appesantimento giudiziario, che determina lentezza per tutti coloro che si rivolgono al sistema giudiziario, deriva dai cd. grandi utenti della giustizia (Inps, Ferrovie, Poste, banche, assicurazioni ...), che producono o sono interessati da un amplissimo contenzioso, spesso seriale.

In questa situazione sempre più pesante, deve esprimersi consenso agli obiettivi perseguiti dalla mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, prevista dall'art. 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69 e regolata dal d. lgs. 4 marzo 2010, n. 28, pur nella (già accennata) consapevolezza dei problemi che l'applicazione di questa innovazione comporta.

Le modalità di accesso alla giustizia e l'abnorme domanda di giustizia sono ne-gativamente condizionate anche dall'insufficiente attività di filtro da parte della classe forense, dovuta soprattutto all'eccessivo numero di avvocati.

Già nella relazione dello scorso anno, presentata dal mio predecessore Vincenzo Carbone, si riferiva che, secondo il rapporto CEPEJ 2008, il rapporto tra giudice e avvocati era in Italia di 26,4 per ogni giudice, in Francia di 7,1 e in Inghilterra di 3,2. Dal rapporto CEPEJ 2010 la situazione risulta peggiorata: a fronte di un indice 8,2 per la Francia e 5 per l'Inghilterra, si riscontra un aumento di ben 6 punti, sino al 32,4 per l'Italia. Anche nel rapporto avvocati/abitanti, l'Italia surclassa la Francia con 332 avvocati per 100.000 abitanti, contro 75,8 della Francia.

Tale situazione non favorisce l'instaurarsi di pratiche conciliative e spinge verso dinamiche d'incremento e di serialità del contenzioso, come nel caso dei giudizi di equa riparazione. Se, in generale, in un libero mercato di servizi, la moltiplicazione del numero degli operatori costituisce un dato positivo, nel settore specifico della giu-risdizione occorre verificare se la sovrabbondanza di avvocati sia funzionale a soddisfare le esigenze di giustizia dei cittadini, o non costituisca, a sua volta, fonte di un eccesso di domanda di giustizia non più rispondente a tali esigenze.

Va altresì considerato che alla crescita del numero degli avvocati corrisponde la costante diminuzione del personale di cancelleria, a causa del mancato reintegro da molti anni del personale via via collocato in quiescenza. La nuova pianta organica, nell'eliminare sul piano formale le carenze d'organico, ha cristallizzato di fatto una situazione di sostanziale inadeguatezza della presenza del personale amministrativo negli uffici giudiziari, con la conseguenza che lo squilibrio tra i due dati determina effetti negativi a causa della sempre più pressante richiesta di servizi ad uffici caratterizzati da scarsità di risorse umane e tecnologiche.

Sulle disfunzioni della giustizia incidono anche le norme sul patrocinio a spese dello Stato. Da più parti (dai distretti di Brescia, Cagliari, Catanzaro, Lecce e Roma) viene indicato l'abuso di tale istituto come non trascurabile concausa di moltiplicazione di attività e di allungamento dei tempi. Ovviamente non viene in alcun modo posta in discussione la necessità e la validità dell'istituto e, nonostante alcuni aspetti problematici di carattere applicativo, l'opportunità delle più recenti estensioni alle vittime di reati sessuali.

Ciò che viene segnalato con preoccupazione è l'abuso a cui l'istituto attualmente si presta, ciò che determina non soltanto effetti sulla crescita della spesa pubblica, ma anche un ulteriore fattore d'intasamento del lavoro degli uffici giudiziari.

Si denuncia, in particolare, la facilità con cui è possibile ottenere tale beneficio sulla base di mere autocertificazioni, sovente non veritiere (è risultato ammesso al beneficio una persona imputata di avere abusivamente costruito una villa con piscina, sol perché all'anagrafe tributaria risultava titolare di un reddito infimo) e, per contro, si fa rilevare come il fatto che raramente pervengono agli uffici giudiziari richieste di revoca dell'ammissione, denota la mancanza, la scarsezza o la superficialità dei necessari controlli da parte delle autorità finanziarie.

Si sottolinea che proprio l‘affrancamento di oneri economici induce la parte ammessa al beneficio a porre in essere iniziative processuali, a volte anche stravaganti, per il perseguimento di interessi insignificanti."


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